Adelante, amici, ma con juicio
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A cura del geom. Bottone Marcellino, Piedimonte Matese
– 12/05/2013
E’ la domanda che si affaccia nella mente del lettore del Bollettino
Ufficiale della Regione Campania n. 24
del 7 Maggio 2013, dove compare la “LEGGE REGIONALE N. 5 DEL 6
MAGGIO 2013 - “DISPOSIZIONI PER LA FORMAZIONE DEL BILANCIO ANNUALE 2013 E
PLURIENNALE 2013 – 2015 DELLA REGIONE CAMPANIA (LEGGE FINANZIARIA REGIONALE
2013)”, approvata dal Consiglio Regionale della Campania.
Il meccanismo è sempre lo stesso, quello che ormai va in
voga nelle aule legislative di vario ordine e grado dello stivale: omettere di
discutere nel merito, saltare il confronto pubblico su questioni fondamentali
come lo sviluppo del territorio e la tutela del paesaggio, triturare logica e
principi nell’indifferenziato che sarà smaltito dai sudditi dopo un’alimentazione
coattiva praticata con sondini retorici e iniezioni letali di bla bla bla e … …
voilà: un paio di righe anonime al punto giusto di una legge laterale e il
paesaggio è andato.
Non potendo escludere, naturalmente, che nella mia mente
si formino domande illogiche o infondate, chiedo aiuto ai turisti per caso che
siano stati attratti dal titolo di queste pagine, declamando i seguenti fatti:
·
il Consiglio Regionale (non è una novità, non è la prima volta,
non sarà l’ultima: non è questo il problema principale), approvando
disposizioni per il Bilancio 2013, ha approvato una serie di norme che
modificano la previgente legislazione in materia di gestione, sviluppo e tutela
del territorio e del paesaggio;
·
tra queste spicca, per il modo in cui è celato
nell’articolato, il seguente comma 9 dell’art.1:
“9. Le funzioni
amministrative già esercitate dai comuni e dalle province a titolo di delega o
di sub delega ai sensi della legge regionale 29 maggio 1980, n. 54 (Delega e
sub delega di funzioni regionali ai comuni, alle comunità montane e alle
province e disciplina di provvedimenti legislativi ed amministrativi regionali
concernenti le funzioni delegate e sub delegate), della legge regionale 1°
settembre 1981, n. 65 (Disposizioni per l’attuazione della legge regionale 29
maggio 1980, n. 54) e della legge regionale 28 dicembre 1985, n. 57 (Norme per
il trasferimento ai comuni dei beni e del personale dei centri di educazione
permanente, ai sensi dell’articolo 47 del DPR 24 luglio 1977, n. 616), sono
conferite, ai sensi dell’articolo 118 della Costituzione, ai comuni e alle
province medesime.”
·
Ora, quali sono “Le
funzioni amministrative già esercitate dai comuni … a titolo di delega o di sub
delega” ai sensi delle leggi regionali 29 maggio 1980, n. 54 e 1°
settembre 1981 n. 65?
Per intenderlo basta soffermiamoci sull’art. 6, comma 2,
della LRC 65/81, che recita:
“2. Sono sub - delegate ai Comuni le funzioni amministrative
previste dall' art. 82, comma 2, lettera b) , d) e f) del DPR
24 luglio 1977, n. 616 per le zone sottoposte a vincolo paesistico.“
Per capire, poi, di quali
funzioni amministrative effettivamente si tratta, dobbiamo inevitabilmente
riferirci alle norme vigenti al momento della sub-delega ai Comuni disposta
dalla LRC 65/81, cioè all’ormai soppresso e abrogato art. 82 del dpr 616/1977,
che recitava:
Decreto del Presidente della Repubblica 24
luglio 1977 n. 616
“Attuazione della delega di cui all’art. 1 della Legge 22
luglio 1975 n. 382”
Art. 82.
Beni ambientali.
Sono delegate alle regioni
le funzioni amministrative esercitate dagli organi centrali e periferici dello
Stato per la protezione delle bellezze naturali per quanto attiene alla loro
individuazione, alla loro tutela e alle relative sanzioni.
La delega riguarda tra
l'altro le funzioni amministrative concernenti:
a) l'individuazione delle
bellezze naturali, salvo il potere del Ministro per i beni culturali e
ambientali, sentito il Consiglio nazionale per i beni culturali e ambientali,
di integrare gli elenchi delle bellezze naturali approvate dalle regioni;
b) la concessione delle autorizzazioni o nulla
osta per le loro modificazioni;
c) l'apertura di strade e
cave;
d) la posa in opera di cartelli o di altri mezzi
di pubblicità;
e) l'adozione di
provvedimenti cautelari anche indipendentemente dall'inclusione dei beni nei
relativi elenchi;
f) l'adozione dei provvedimenti di demolizione e
l'irrogazione delle sanzioni amministrative;
g) le attribuzioni degli
organi statali centrali e periferici inerenti alle commissioni provinciali
previste dall'art. 2 della legge 29 giugno 1939, n. 1497 e dall'art. 31 del
decreto del Presidente della Repubblica 3 dicembre 1975, n. 805;
h) l'autorizzazione prevista
dalla legge 29 novembre 1971, n. 1097, per la tutela dei Colli Euganei.
…………
Dunque possiamo agevolmente riassumere che, in
conseguenza dell’art. 1, comma 9 della neonata LRC 5/2013, le “funzioni amministrative” concernenti :
- la concessione delle autorizzazioni o nulla
osta per le loro modificazioni;
- la posa in opera di cartelli o di altri mezzi
di pubblicità;
- l'adozione dei provvedimenti di demolizione e
l'irrogazione delle sanzioni amministrative;
sono esercitate dai Comuni “ai
sensi dell’articolo 118 della Costituzione”, dunque in base ad una
norma di rango Costituzionale, e non in più in base ai vincoli e limiti di un
titolo “condizionato” quale la “delega”
o la “sub-delega” Regionale.
Ebbene, se questi sono i fatti, per quale ragione
nella mente di un lettore dell’art. 1, comma 9 della neonata LRC 5/2013 può nascere
un interrogativo pressante, sprigionarsi il dubbio che i conti non tornano,
insomma definirsi la convinzione che - con questa ulteriore variazione sul tema
della tutela del Paesaggio - la Regione Campania possa aver sostanzialmente affermato
“liberi tutti”?
Per comprendere l’origine di questo pensiero esploso
tra gli incubi con cui mi appresto, da qualche tempo, a leggere e comprendere
la legislazione Campana, si deve trattenere, per un ultimo saluto, lo sguardo
sulla LEGGE REGIONALE N. 10 DEL 23-02-1982 REGIONE CAMPANIA “Indirizzi
programmatici e direttive fondamentali per l'esercizio delle deleghe e sub –
deleghe ai sensi dell' art. 1 della legge regionale 1 settembre 1981 n. 65:
Tutela dei beni ambientali”, nella
quale era inciso:
“ARTICOLO
1
Le funzioni
subdelegate dalla Regione Campania, in materia di Beni ambientali, sono
esercitate in conformità alle direttive allegate, che costituiscono parte
integrante e sostanziale della presente legge.”
E dove – tra le “direttive
allegate” – s’indicavano le seguenti:
“I
provvedimenti amministrativi relativi alle funzioni sub - delegate in materia
di Beni Ambientali vengono emessi dal Sindaco visto il parere espresso dalla Commissione
Edilizia comunale integrata da cinque membri nominati dal Consiglio Comunale
tra esperti di Beni Ambientali, Storia dell' Arte, discipline agricolo
forestale,
Naturalistica, Storiche, Pittoriche, Arti figurative e Legislazione Beni
Culturali.
Per la nomina
dei membri esperti, che non dovranno essere dipendenti o Amministratori del
Comune interessato, ogni Consigliere può esprimere un solo nominativo.
Tali membri
vanno rinnovati ogni tre anni ed i medesimi non possono essere nominati per più
di due volte consecutive.
La delibera
consiliare di nomina di detti esperti, che dovrà riportare l' annotazione, per
ciascuno di essi,
della materia
di cui è esperto, vistata dall' Organo di Controllo, dovrà in copia, essere
rimessa, per conoscenza, al Presidente della Giunta regionale.
Alla
Commissione, così integrata, è attribuito il compito di esprimere parere in
merito alle materie sub - delegate di cui all'art. 82 comma II - lettera b), d)
ed f) del DPR
n. 616 in data 24 luglio 1977, nonché quello di consulenza su tutte le
questioni che l'Amministrazione comunale riterrà opportuno sottoporle per lo specifico
fine di salvaguardia valori ambientali, paesistici, architettonici e
monumentali.
Per la
validità delle sedute della Commissione è necessario la presenza di almeno tre
dei componenti esperti ed il componente di questi che si assenta, senza
giustificato valido motivo, per tre sedute consecutive deve essere dichiarato
decaduto dalla carica e va sostituito dal Consiglio Comunale nella successiva riunione.
I Comuni per
l'esercizio di questa specifica materia non potranno avvalersi del disposto
dell'art. 12, II comma della legge regionale 29 giugno 1980, n. 54.
Nell'esercizio
delle funzioni sub - delegate, è opportuno, che si coordinino con altri Comuni
onde promuovere omogeneità e coerenza di comportamento, in particolare nei
luoghi o beni contigui.
La Regione ed
i Comuni sub - delegati si forniranno, reciprocamente od a richiesta,
informazioni, dati statistici ed ogni altro elemento utile allo svolgimento delle
funzioni ed anche al fine di consentire, in particolare al Presidente della
Giunta regionale la direzione delle funzioni amministrative sub - delegate.
Per quanto
compatibili con le presenti direttive le funzioni amministrative e di merito
sub - delegate vanno esercitate in aderenza ai disposti della più volte richiamata
legge 1497/ 39 e relativo Regolamento di attuazione.”
Fatta questa breve sosta nella LRC 65/81, volgiamo nuovamente
lo sguardo verso il futuro immediato e riflettiamo:
se un Comune può esercitare, ai sensi dell’art. 1,
comma 9 della neonata LRC 5/2013 le “funzioni
amministrative” concernenti :
- la concessione delle autorizzazioni o nulla
osta per le loro modificazioni;
- la posa in opera di cartelli o di altri mezzi
di pubblicità;
- l'adozione dei provvedimenti di demolizione e
l'irrogazione delle sanzioni amministrative;
in base ai poteri Costituzionali conferiti “ai sensi dell’articolo 118 della Costituzione” e non
alle “condizioni” imposte dal
delegante Regionale, significa necessariamente che, ai sensi dell’art. 1, comma
9 della neonata LRC 5/2013 questo stesso Comune potrà disporre autonomamente
dei modi e forme per costituire e far funzionare la “Commissione per il
Paesaggio”.
Il passo successivo, a questo punto, è meramente
ovvio:
se a un Comune si riconosce questa facoltà, significa
che tutti i Comuni hanno questa libertà, la quale – in definitiva – potrà
legittimamente dar luogo alle più diverse e fantasiose soluzioni …
Non lo definireste un “liberi tutti”?
E, soprattutto, siamo sicuri che questa improvvisa
libertà non si dimostri fallace o eccepibile?
Già, perché si deve osservare che l’art.1, comma 9
delle LRC 5/2013 interviene sotto la vigenza delle seguenti disposizioni del “DECRETO
LEGISLATIVO 22 gennaio 2004, n. 42 - Codice
dei beni culturali e del paesaggio, ai sensi dell'articolo 10 della
legge 6 luglio 2002, n. 137.”:
Articolo 146
(Autorizzazione)
(comma) 6. La regione esercita la funzione autorizzatoria in materia di paesaggio avvalendosi di propri uffici dotati di adeguate competenze tecnico-scientifiche e idonee risorse strumentali. Può' tuttavia delegarne l'esercizio, per i rispettivi territori, a province, a forme associative e di cooperazione fra enti locali come definite dalle vigenti disposizioni sull'ordinamento degli enti locali, (agli enti parco,)) ovvero a comuni, purché' gli enti destinatari della delega dispongano di strutture in grado di assicurare un adeguato livello di competenze tecnico-scientifiche nonché di garantire la differenziazione tra attività di tutela paesaggistica ed esercizio di funzioni amministrative in materia urbanistico-edilizia.
Articolo 148
(Commissioni locali per il paesaggio)
1. ((Le regioni ))promuovono l'istituzione e disciplinano il funzionamento delle commissioni per il paesaggio di supporto ai soggetti ai quali sono delegate le competenze in materia di autorizzazione paesaggistica, ai sensi dell'articolo 146, (( comma 6)).
2. Le commissioni((. . . )) sono composte da soggetti con particolare, pluriennale e qualificata esperienza nella tutela del paesaggio.
3. Le commissioni esprimono ((pareri nel corso dei procedimenti autorizzatori previsti ))dagli articoli 146, ((comma 7,)) 147 e 159.
4. ((COMMA SOPPRESSO DAL D.LGS. 26 MARZO 2008, N. 63 )).
E – in altre parole – mentre il Legislatore Statale
dispone:
·
che l’istituzione delle Commissioni per il paesaggio,
unitamente alla disciplina del loro funzionamento, compete alle “REGIONI”;
·
che la possibilità di delegare ai Comuni
l’esercizio della “funzione autorizzatoria in materia di paesaggio” è
espressamente condizionata alla verifica - da parte delle Regioni - che i
Comuni delegati siano dotati di una Commissione per il paesaggio la quale assicuri
un predeterminato livello di qualità;
con l’art. 1, comma 9 della LRC 5/2013 ,
contemporaneamente ma diversamente, il Legislatore Regionale dispone:
·
che la disciplina per l’istituzione ed il
funzionamento delle Commissioni per il paesaggio compete ai “COMUNI”;
·
che nessuno, al di fuori dei medesimi Comuni,
possa accertare che la qualità di tali Commissioni sia appropriata o
corrisponda agli obiettivi della tutela che si attuano mediante l’esercizio
Comunale della “funzione autorizzatoria”.
In tal modo violando le espresse disposizioni (artt. 117 e 118) costituzionali, a
mente delle quali:
1.
Sono materie di legislazione concorrente quelle relative alla
valorizzazione dei beni culturali e ambientali e promozione e organizzazione di
attività culturali;
2.
Nelle materie di legislazione concorrente spetta alle
Regioni la potestà legislativa, salvo che per la determinazione dei principi
fondamentali, riservata alla legislazione dello Stato;
3.
Spetta alle Regioni la potestà legislativa in riferimento
ad ogni materia non espressamente riservata alla legislazione dello Stato;
4.
I Comuni, le Province e le Città metropolitane hanno
potestà regolamentare in ordine alla disciplina dell'organizzazione e dello
svolgimento delle funzioni loro attribuite.
5.
Le funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni
salvo che, per assicurarne l'esercizio unitario, siano conferite a Province,
Città metropolitane, Regioni e Stato, sulla base dei principi di sussidiarietà,
differenziazione ed adeguatezza.
6.
I Comuni, le Province e le Città metropolitane sono
titolari di funzioni amministrative proprie e di quelle conferite con legge
statale o regionale, secondo le rispettive competenze.
Disposizioni dalle quali si trae agevolmente che – nelle “materie di
legislazione concorrente” come “quelle relative alla valorizzazione dei beni culturali e
ambientali” - la Regione può
esercitare la “potestà legislativa” attribuendo ai Comuni “funzioni
amministrative”, ma entro quei limiti che salvaguardino “l'esercizio
unitario” della funzione stessa, e cioè il raggiungimento dell’unico
obiettivo finalistico della tutela paesaggistica.
Operando – come fa la Regione Campania con l’art.1, comma
9, della LRC 5/2013 - al di fuori di questo solco:
- per un verso si
attribuisce ai Comuni una funzione amministrativa propria, frantumando un
quadro di riferimento che meriterebbe di restare “unitario” perché “alla
valorizzazione dei beni culturali e ambientali” non può accedersi
che con una visione unitaria;
- per altro verso, si
consente che – rispetto “alla valorizzazione dei beni culturali e ambientali”
- i Comuni diventino “titolari di funzioni amministrative proprie”
e, di conseguenza, possano esercitare una ”potestà regolamentare” di
rango costituzionale.
Cosa ci aspetta al prossimo giro di walzer normativo?
Che – rispetto “alla valorizzazione dei beni culturali e ambientali”
- i Comuni pretendano di esercitare un potere “di legislazione concorrente”?
Piedimonte Matese, lì 12 maggio 2013
