Sul rapporto tra TRANSAZIONI e DEBITI FUORI BILANCIO

(P.M. 11 ottobre 2018 : una indagine del geom. Bottone Marcellino)

1.   NORME

2.   INTERPRETAZIONI

3.   CONCLUSIONI

1.        NORME

Sotto il profilo prescrittivo, il campo di riferimento delle norme che si attagliano al tema delle TRANSAZIONI e dei DEBITI FUORI BILANCIO é sostanzialmente delimitato :

§   dal CODICE CIVILE (cos’è e come si tratta una transazione) ;

§   e dal TUEL DLvo 267/2000 e s.m.i. (cos’è e come si tratta un debito fuori bilancio):

benché la delimitazione delle azioni di dettaglio, procedurali, in genere motivate dall’esigenza di specificazioni applicative sia rinvenibile in un una pletora di altri contesti tra i quali si segnalano, per quanto è di interesse della presente indagine:

§   il CODICE DEI CONTRATTI PUBBLICI di cui al DLvo 163/2006 e s.m.i.;

§   lo STATUTO COMUNALE;

§   il REGOLAMENTO COMUNALE DI CONTABILITÀ ARMONIZZATA

In particolare, per lo svolgimento dell’indagine si è fatto complessivamente riferimento al seguente apparato normativo:

A.   Riferimenti normativi per le TRANSAZIONI:

1.   Decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163 - CODICE DEI CONTRATTI PUBBLICI RELATIVI A LAVORI, SERVIZI E FORNITURE

Art. 239

Transazione

1. Anche al di fuori dei casi in cui è previsto il procedimento di accordo bonario ai sensi dell'articolo 240, le controversie relative a diritti soggettivi derivanti dall'esecuzione dei contratti pubblici di lavori, servizi, forniture, possono sempre essere risolte mediante transazione nel rispetto del codice civile.

2. Per le amministrazioni aggiudicatrici e per gli enti aggiudicatori, se l'importo di ciò che detti soggetti concedono o rinunciano in sede di transazione eccede la somma di 100.000 euro, è necessario il parere dell'avvocatura che difende il soggetto o, in mancanza, del funzionario più elevato in grado, competente per il contenzioso.

3. Il dirigente competente, sentito il responsabile del procedimento, esamina la proposta di transazione formulata dal soggetto aggiudicatario, ovvero può formulare una proposta di transazione al soggetto aggiudicatario, previa audizione del medesimo.

4. La transazione ha forma scritta a pena di nullità.

2.  CODICE CIVILE:

CAPO XXV – DELLA TRANSAZIONE

Art. 1965. Nozione.

La transazione è il contratto col quale le parti, facendosi reciproche concessioni, pongono fine a una lite già incominciata o prevengono una lite che può sorgere tra loro.

Con le reciproche concessioni si possono creare, modificare o estinguere anche rapporti diversi da quello che ha formato oggetto della pretesa e della contestazione delle parti.

Art. 1966. Capacità a transigere e disponibilità dei diritti.

Per transigere le parti devono avere la capacità di disporre dei diritti che formano oggetto della lite.

La transazione è nulla se tali diritti, per loro natura o per espressa disposizione di legge, sono sottratti alla disponibilità delle parti.

Art. 1967. Prova.

La transazione deve essere provata per iscritto, fermo il disposto del n. 12 dell'articolo 1350.

Art. 1968. Transazione sulla falsità di documenti.

La transazione nei giudizi civili di falso non produce alcun effetto, se non è stata omologata dal tribunale, sentito il pubblico ministero.

Art. 1969. Errore di diritto.

La transazione non può essere annullata per errore di diritto relativo alle questioni che sono state oggetto di controversia tra le parti.

Art. 1970. Lesione.

La transazione non può essere impugnata per causa di lesione.

Art. 1971. Transazione su pretesa temeraria.

Se una delle parti era consapevole della temerarietà della sua pretesa, l'altra può chiedere l'annullamento della transazione.

Art. 1972. Transazione su un titolo nullo.

E' nulla la transazione relativa a un contratto illecito, ancorché le parti abbiano trattato della nullità di questo.

Negli altri casi in cui la transazione è stata fatta relativamente a un titolo nullo, l'annullamento di essa può chiedersi solo dalla parte che ignorava la causa di nullità del titolo.

Art. 1973. Annullabilità per falsità di documenti.

È annullabile la transazione fatta, in tutto o in parte, sulla base di documenti che in seguito sono stati riconosciuti falsi.

Art. 1974. Annullabilità per cosa giudicata.

È pure annullabile la transazione fatta su lite già decisa con sentenza passata in giudicato della quale le parti o una di esse non avevano notizia.

Art. 1975. Annullabilità per scoperta di documenti.

La transazione che le parti hanno conclusa generalmente sopra tutti gli affari che potessero esservi tra loro non può impugnarsi per il fatto che posteriormente una di esse venga a conoscenza di documenti che le erano ignoti al tempo della transazione, salvo che questi siano stati occultati dall'altra parte.

La transazione è annullabile, quando non riguarda che un affare determinato e con documenti posteriormente scoperti si prova che una delle parti non aveva alcun diritto.

Art. 1976. Risoluzione della transazione per inadempimento.

La risoluzione della transazione per inadempimento non può essere richiesta se il rapporto preesistente è stato estinto per novazione, salvo che il diritto alla risoluzione sia stato espressamente stipulato.

3.   REGOLAMENTO COMUNALE DI CONTABILITÀ ARMONIZZATA

Art. 34

Variazioni di bilancio da parte dei responsabile della spesa

(Art. 175, c. 5-quarter, D.Lgs. n. 267/2000)

1. I responsabili della spesa, con propria specifica determinazione, possono richiedere variazioni di bilancio nelle ipotesi indicate nell’articolo 175, comma 5-quater del D.Lgs. n. 267/2000.

2. In tal caso il Responsabile del Servizio Finanziario entro 5 giorni, a seguito di istruttoria con propria determinazione provvede ad approvare la variazione richiesta ad effettuare le dovute modifiche alle scritture contabili ed a darne comunicazione ai servizi richiedenti.

3. Di dette variazioni viene data comunicazione da parte del Responsabile del Servizio Finanziario alla Giunta alla fine di ciascun trimestre.

B.   Riferimenti normativi per i DEBITI FUORI BILANCIO

1.   Decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 - Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali

CAPO IV – PRINCIPI DI GESTIONE E CONTROLLO DI GESTIONE

Art. 191. Regole per l'assunzione di impegni e per l'effettuazione di spese

1. Gli enti locali possono effettuare spese solo se sussiste l'impegno contabile registrato sul competente programma del bilancio di previsione e l'attestazione della copertura finanziaria di cui all'articolo 153, comma 5. Nel caso di spese riguardanti trasferimenti e contributi ad altre amministrazioni pubbliche, somministrazioni, forniture, appalti e prestazioni professionali, il responsabile del procedimento di spesa comunica al destinatario le informazioni relative all'impegno. La comunicazione dell'avvenuto impegno e della relativa copertura finanziaria, riguardanti le somministrazioni, le forniture e le prestazioni professionali, è effettuata contestualmente all'ordinazione della prestazione con l'avvertenza che la successiva fattura deve essere completata con gli estremi della suddetta comunicazione. Fermo restando quanto disposto al comma 4, il terzo interessato, in mancanza della comunicazione, ha facoltà di non eseguire la prestazione sino a quando i dati non gli vengano comunicati.

2. Per le spese previste dai regolamenti economali l'ordinazione fatta a terzi contiene il riferimento agli stessi regolamenti, alla missione e al programma di bilancio e al relativo capitolo di spesa del piano esecutivo di gestione ed all'impegno.

3. Per i lavori pubblici di somma urgenza, cagionati dal verificarsi di un evento eccezionale o imprevedibile, la Giunta, qualora i fondi specificamente previsti in bilancio si dimostrino insufficienti, entro venti giorni dall'ordinazione fatta a terzi, su proposta del responsabile del procedimento, sottopone al Consiglio il provvedimento di riconoscimento della spesa con le modalità previste dall'articolo 194, comma 1, lettera e), prevedendo la relativa copertura finanziaria nei limiti delle accertate necessità per la rimozione dello stato di pregiudizio alla pubblica incolumità. Il provvedimento di riconoscimento è adottato entro 30 giorni dalla data di deliberazione della proposta da parte della Giunta, e comunque entro il 31 dicembre dell'anno in corso se a tale data non sia scaduto il predetto termine. La comunicazione al terzo interessato è data contestualmente all'adozione della deliberazione consiliare.

4. Nel caso in cui vi è stata l'acquisizione di beni e servizi in violazione dell'obbligo indicato nei commi 1, 2 e 3, il rapporto obbligatorio intercorre, ai fini della controprestazione e per la parte non riconoscibile ai sensi dell'articolo 194, comma 1, lettera e), tra il privato fornitore e l'amministratore, funzionario o dipendente che hanno consentito la fornitura. Per le esecuzioni reiterate o continuative detto effetto si estende a coloro che hanno reso possibili le singole prestazioni.

5. Il regolamento di contabilità dell'ente disciplina le modalità attraverso le quali le fatture o i documenti contabili equivalenti che attestano l'avvenuta cessione di beni, lo stato di avanzamento di lavori, la prestazione di servizi nei confronti dell'ente sono protocollate ed, entro 10 giorni, annotate nel registro delle fatture ricevute secondo le modalità previste dall'art. 42 del decreto-legge 24 aprile 2014, n. 66, convertito in legge, con modificazioni, dalla legge 23 giugno 2014, n. 89. Per il protocollo di tali documenti è istituito un registro unico nel rispetto della disciplina in materia di documentazione amministrativa di cui al decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445, ed è esclusa la possibilità di ricorrere a protocolli di settore o di reparto.

Art. 192. Determinazioni a contrattare e relative procedure

1. La stipulazione dei contratti deve essere preceduta da apposita determinazione del responsabile del procedimento di spesa indicante:

a) il fine che con il contratto si intende perseguire;

b) l'oggetto del contratto, la sua forma e le clausole ritenute essenziali;

c) le modalità di scelta del contraente ammesse dalle disposizioni vigenti in materia di contratti delle pubbliche amministrazioni e le ragioni che ne sono alla base.

2. Si applicano, in ogni caso, le procedure previste dalla normativa della Unione europea recepita o comunque vigente nell'ordinamento giuridico italiano.

Art. 193. Salvaguardia degli equilibri di bilancio

1. Gli enti locali rispettano durante la gestione e nelle variazioni di bilancio il pareggio finanziario e tutti gli equilibri stabiliti in bilancio per la copertura delle spese correnti e per il finanziamento degli investimenti, secondo le norme contabili recate dal presente testo unico, con particolare riferimento agli equilibri di competenza e di cassa di cui all'art. 162, comma 6.

2. Con periodicità stabilita dal regolamento di contabilità dell'ente locale, e comunque almeno una volta entro il 31 luglio di ciascun anno, l'organo consiliare provvede con delibera a dare atto del permanere degli equilibri generali di bilancio o, in caso di accertamento negativo, ad adottare, contestualmente:

a) le misure necessarie a ripristinare il pareggio qualora i dati della gestione finanziaria facciano prevedere un disavanzo, di gestione o di amministrazione, per squilibrio della gestione di competenza, di cassa ovvero della gestione dei residui;

b) i provvedimenti per il ripiano degli eventuali debiti di cui all'art. 194;

c) le iniziative necessarie ad adeguare il fondo crediti di dubbia esigibilità accantonato nel risultato di amministrazione in caso di gravi squilibri riguardanti la gestione dei residui.

La deliberazione è allegata al rendiconto dell'esercizio relativo.

3. Ai fini del comma 2, fermo restando quanto stabilito dall'art. 194, comma 2, possono essere utilizzate per l'anno in corso e per i due successivi le possibili economie di spesa e tutte le entrate, ad eccezione di quelle provenienti dall'assunzione di prestiti e di quelle con specifico vincolo di destinazione, nonché i proventi derivanti da alienazione di beni patrimoniali disponibili e da altre entrate in c/capitale con riferimento a squilibri di parte capitale. Ove non possa provvedersi con le modalità sopra indicate è possibile impiegare la quota libera del risultato di amministrazione. Per il ripristino degli equilibri di bilancio e in deroga all'art. 1, comma 169, della legge 27 dicembre 2006, n. 296, l'ente può modificare le tariffe e le aliquote relative ai tributi di propria competenza entro la data di cui al comma 2.

4. La mancata adozione, da parte dell'ente, dei provvedimenti di riequilibrio previsti dal presente articolo è equiparata ad ogni effetto alla mancata approvazione del bilancio di previsione di cui all'articolo 141, con applicazione della procedura prevista dal comma 2 del medesimo articolo.

Art. 194. Riconoscimento di legittimità di debiti fuori bilancio

1. Con deliberazione consiliare di cui all'articolo 193, comma 2, o con diversa periodicità stabilita dai regolamenti di contabilità, gli enti locali riconoscono la legittimità dei debiti fuori bilancio derivanti da:

a) sentenze esecutive;

b) copertura di disavanzi di consorzi, di aziende speciali e di istituzioni, nei limiti degli obblighi derivanti da statuto, convenzione o atti costitutivi, purché sia stato rispettato l'obbligo di pareggio del bilancio di cui all'articolo 114 ed il disavanzo derivi da fatti di gestione;

c) ricapitalizzazione, nei limiti e nelle forme previste dal codice civile o da norme speciali, di società di capitali costituite per l'esercizio di servizi pubblici locali;

d) procedure espropriative o di occupazione d'urgenza per opere di pubblica utilità;

e) acquisizione di beni e servizi, in violazione degli obblighi di cui ai commi 1, 2 e 3 dell'articolo 191, nei limiti degli accertati e dimostrati utilità ed arricchimento per l'ente, nell'ambito dell'espletamento di pubbliche funzioni e servizi di competenza.

2. Per il pagamento l'ente può provvedere anche mediante un piano di rateizzazione, della durata di tre anni finanziari compreso quello in corso, convenuto con i creditori.

3. Per il finanziamento delle spese suddette, ove non possa documentalmente provvedersi a norma dell'articolo 193, comma 3, l'ente locale può far ricorso a mutui ai sensi degli articoli 202 e seguenti. Nella relativa deliberazione consiliare viene dettagliatamente motivata l'impossibilità di utilizzare altre risorse.

2.   REGOLAMENTO COMUNALE DI CONTABILITÀ ARMONIZZATA

Art. 36

Debiti fuori bilancio (Art. 194, D.Lgs. n. 267/2000)

1. Almeno una volta con deliberazione da adottarsi entro il 31 luglio di ciascun anno, il Consiglio comunale provvede al riconoscimento della legittimità di eventuali debiti fuori bilancio ed adotta i provvedimenti necessari per il loro ripiano.

2. Nel bilancio annuale di previsione possono essere stanziati appositi fondi per il finanziamento di debiti fuori bilancio provenienti da maggiori spese di precedenti esercizi derivanti da:

a) sentenze passate in giudicato o sentenze immediatamente esecutive;

b) copertura di disavanzi di consorzi, di aziende speciali e di istituzioni nei limiti degli obblighi derivanti da statuto, convenzione o atti costitutivi, purché sia stato rispettato l’obbligo di pareggio del bilancio di cui all’articolo 114 del D.Lgs. n. 267/2000, e il disavanzo derivi da fatti di gestione;

c) ripiano delle perdite, nei limiti e nelle forme previste dal codice civile o da norme speciali, di società di capitali costituite per l’esercizio di servizi pubblici locali;

d) procedure espropriative o di occupazione d’urgenza per opere di pubblica utilità;

e) fatti e provvedimenti ai quali non hanno concorso, in alcuna fase, decisioni di amministratori, o dipendenti dell’ente.

3. Per il finanziamento delle spese suddette, il comune, in via principale, utilizza, per l’anno in corso e per i due successivi, tutte le entrate, ad eccezione di quelle provenienti dall’assunzione di prestiti e di quelle aventi specifica destinazione per legge, nonché i proventi derivanti dall’alienazione di beni patrimoniali disponibili e da altre entrate in c/capitale con riferimento a squilibri di parte capitale.

4. Ove non possa provvedersi con le modalità sopra indicate è possibile impiegare la quota libera del risultato di amministrazione. Detta scelta dovrà essere accompagnata da apposita relazione del Responsabile del Servizio Finanziario.

5. I dirigenti, al fine di avviare la procedura di riconoscimento del debito, dovranno compilare e trasmettere tempestivamente, entro dieci giorni da quando ne sono venuti a conoscenza, al Servizio Finanziario una relazione sulle ragioni che hanno portato alla formazione del debito utilizzando l’apposito modello (Allegato n. 2).

6. Il Servizio Finanziario provvederà entro dieci giorni dal ricevimento della relazione di cui al punto precedente a predisporre la proposta di deliberazione da sottoporre al Consiglio Comunale corredato del parere dell’Organo di revisione.

C.   Riferimenti comuni per le TRANSAZIONI e per i DEBITI FUORI BILANCIO

1.   Decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 - Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali

Art. 239. Funzioni dell'organo di revisione

1. L'organo di revisione svolge le seguenti funzioni:

a) attività di collaborazione con l'organo consiliare secondo le disposizioni dello statuto e del regolamento;

b) pareri, con le modalità stabilite dal regolamento, in materia di:

1) strumenti di programmazione economico-finanziaria;

2) proposta di bilancio di previsione verifica degli equilibri e variazioni di bilancio escluse quelle attribuite alla competenza della giunta, del responsabile finanziario e dei dirigenti, a meno che il parere dei revisori sia espressamente previsto dalle norme o dai principi contabili, fermo restando la necessità dell'organo di revisione di verificare, in sede di esame del rendiconto della gestione, dandone conto nella propria relazione, l'esistenza dei presupposti che hanno dato luogo alle variazioni di bilancio approvate nel corso dell'esercizio, comprese quelle approvate nel corso dell'esercizio provvisorio;

3) modalità di gestione dei servizi e proposte di costituzione o di partecipazione ad organismi esterni;

4) proposte di ricorso all'indebitamento;

5) proposte di utilizzo di strumenti di finanza innovativa, nel rispetto della disciplina statale vigente in materia;

6) proposte di riconoscimento di debiti fuori bilancio e transazioni;

7) proposte di regolamento di contabilità, economato-provveditorato, patrimonio e di applicazione dei tributi locali;

c) vigilanza sulla regolarità contabile, finanziaria ed economica della gestione relativamente all'acquisizione delle entrate, all'effettuazione delle spese, all'attività contrattuale, all'amministrazione dei beni, alla completezza della documentazione, agli adempimenti fiscali ed alla tenuta della contabilità; l'organo di revisione svolge tali funzioni anche con tecniche motivate di campionamento;

d) relazione sulla proposta di deliberazione consiliare di approvazione del rendiconto della gestione e sullo schema di rendiconto entro il termine, previsto dal regolamento di contabilità e comunque non inferiore a 20 giorni, decorrente dalla trasmissione della stessa proposta approvata dall'organo esecutivo. La relazione dedica un'apposita sezione all'eventuale rendiconto consolidato di cui all'art. 11, commi 8 e 9, e contiene l'attestazione sulla corrispondenza del rendiconto alle risultanze della gestione nonché rilievi, considerazioni e proposte tendenti a conseguire efficienza, produttività ed economicità della gestione;

d-bis) relazione sulla proposta di deliberazione consiliare di approvazione del bilancio consolidato di cui all'art. 233-bis e sullo schema di bilancio consolidato, entro il termine previsto dal regolamento di contabilità e comunque non inferiore a 20 giorni, decorrente dalla trasmissione della stessa proposta approvata dall'organo esecutivo;

e) referto all'organo consiliare su gravi irregolarità di gestione, con contestuale denuncia ai competenti organi giurisdizionali ove si configurino ipotesi di responsabilità;

f) verifiche di cassa di cui all'articolo 223.

1-bis. Nei pareri di cui alla lettera b) del comma 1 è espresso un motivato giudizio di congruità, di coerenza e di attendibilità contabile delle previsioni di bilancio e dei programmi e progetti, anche tenuto conto dell'attestazione del responsabile del servizio finanziario ai sensi dell'articolo 153, delle variazioni rispetto all'anno precedente, dell'applicazione dei parametri di deficitarietà strutturale e di ogni altro elemento utile. Nei pareri sono suggerite all'organo consiliare le misure atte ad assicurare l'attendibilità delle impostazioni.

I pareri sono obbligatori. L'organo consiliare è tenuto ad adottare i provvedimenti conseguenti o a motivare adeguatamente la mancata adozione delle misure proposte dall'organo di revisione.

2. Al fine di garantire l'adempimento delle funzioni di cui al precedente comma, l'organo di revisione ha diritto di accesso agli atti e documenti dell'ente e può partecipare all'assemblea dell'organo consiliare per l'approvazione del bilancio di previsione e del rendiconto di gestione. Può altresì partecipare alle altre assemblee dell'organo consiliare e, se previsto dallo statuto dell'ente, alle riunioni dell'organo esecutivo. Per consentire la partecipazione alle predette assemblee all'organo di revisione sono comunicati i relativi ordini del giorno. Inoltre all'organo di revisione sono trasmessi:

b) da parte del responsabile del servizio finanziario le attestazioni di assenza di copertura finanziaria in ordine alle delibere di impegni di spesa.

3. L'organo di revisione è dotato, a cura dell'ente locale, dei mezzi necessari per lo svolgimento dei propri compiti, secondo quanto stabilito dallo statuto e dai regolamenti.

4. L'organo della revisione può incaricare della collaborazione nella propria funzione, sotto la propria responsabilità, uno o più soggetti aventi i requisiti di cui all'articolo 234, comma 2. I relativi compensi rimangono a carico dell'organo di revisione.

5. I singoli componenti dell'organo di revisione collegiale hanno diritto di eseguire ispezioni e controlli individuali.

6. Lo statuto dell'ente locale può prevedere ampliamenti delle funzioni affidate ai revisori.

2.   STATUTO COMUNALE

Articolo 38 - Il Collegio dei Revisori dei Conti

1) Il Revisore dei conti, ai sensi dell’art. 16, comma 25, del D.L. n. 138/2011, convertito in L. n. 148/2011, è scelto mediante estrazione da un elenco nel quale possono essere inseriti, a richiesta e secondo i criteri stabiliti con decreto del Ministero dell’Interno 15-2-2012 n. 23, i soggetti iscritti a livello regionale nel Registro del revisori legali di cui al D.lgs.39/2010, nonché agli iscritti all’Ordine dei Dottori Commercialisti e degli esperti Contabili. Il procedimento di estrazione è svolto dalla Prefettura.

2) Per quanto concerne la durata dell’incarico, le incompatibilità, il funzionamento, i limiti agli affidamenti degli incarichi, le funzioni del Revisore dei conti, le responsabilità ed il compenso, si applicano il Decreto Legislativo n. 267/200 e le altre norme in materia.

2.      INTERPRETAZIONI

Scopo del presente lavoro è indagare – con taglio estremamente pragmatico/operativo e in base all’elaborazione dottrinaria/giurisprudenziale - il rapporto tra TRANSAZIONE e DEBITO FUORI BILANCIO al cospetto delle iniziative  che un generico operatore è chiamato ad assumere in presenza di “spese” non previste in Bilancio: in particolare, si precisa, di spese derivanti da “SENTENZE ESECUTIVE”, convergendo su questo tema molte delle contraddizioni praticate – in termini a dir poco contrastanti – dalle P.A., e potendosi, in tal modo, svolgere i massimi approfondimenti necessari.

Cominciamo, dunque, a ricercare quali differenze e convergenze caratterizzano il rapporto tra TRANSAZIONI e DEBITI FUORI BILANCIO :

1.   DIFFERENZE GIURIDICHE

Prima di ogni altra considerazione, va acquisito che mentre la TRANSAZIONE è un CONTRATTO il DEBITO FUORI BILANCIO è un’OBBLIGAZIONE.

oggetto	Cos’è
TRANSAZIONE	La transazione rientra tra i contratti nominati volti, al pari del compromesso e della clausola compromissoria, alla risoluzione di controversie giuridiche. In particolare, si ricorre alla tipologia di contratto de quo, a prescindere dalla via ordinaria per la composizione delle liti costituita dal ricorso all’autorità giudiziaria, per la risoluzione di controversie giuridiche, esistenti o potenziali, attraverso delle reciproche concessioni, con cui si può giungere alla creazione di nuovi rapporti, ovvero alla modificazione o estinzione di quelli già in essere. Dinanzi alla situazione del contenzioso civile o all’eventualità del sorgere di un possibile contenzioso, gli enti locali, nell’ambito dei propri poteri di autonomia negoziale e gestionale, si avvalgono della transazione, quale mezzo risolutivo o preventivo al ricorso.
DEBITO FUORI BILANCIO	Il debito fuori bilancio è un’obbligazione sorta senza il rispetto delle regole giuridiche contabili proprie degli enti. L’articolo 194 del Tuel disciplina l’ambito e le procedure di riconoscibilità dei debiti fuori bilancio, ossia delle obbligazioni verso terzi per il pagamento di una determinata somma di denaro, assunta in violazione delle norme giuscontabili che regolano i procedimenti di spesa degli enti locali (vedi anche Ministero degli Interni circolare del 20 settembre 1993). Il debito, quindi, è un’obbligazione maturata senza che sia stato adottato il dovuto adempimento per l’assunzione dell’impegno di spesa previsto dall’art. 191 del Tuel.

2.   DIFFERENZE TEMPORALI

In ragione delle indicate differenze, si comprende immediatamente che – in presenza di contenzioso – la soluzione transattiva è praticabile fino a quando non sopraggiunge la decisione del giudice. Dopo questa decisione, infatti, viene in esistenza un debito DOTATO DEI SEGUENTI REQUISITI :

Requisiti generali di un debito	Cosa significa
Certezza	che esista effettivamente una obbligazione a dare, non presunta ma inevitabile per l’ente
Liquidità	sia individuato il soggetto creditore, il debito sia definito nel suo ammontare, l’importo sia determinato o determinabile mediante una semplice operazione di calcolo aritmetico
Esigibilità	il pagamento non sia dilazionato da termine o subordinato a condizione

Un debito, cioè “un’obbligazione maturata senza che sia stato adottato il dovuto adempimento per l’assunzione dell’impegno di spesa previsto dall’art. 191 del Tuel”, da sottoporre alla procedura di “Riconoscimento di legittimità di debiti fuori bilancio“ di cui all’art. 194, c.1 lett. a) del DLvo 267/2000 e s.m.i. .

Sul punto si sono così, ripetutamente espressi Dottrina e Corte dei Conti:

§   ”… l'assunzione delle obbligazioni derivanti dalle transazioni legali devono essere rapportate alle ordinarie procedure contabili di spesa, e come tali non legittimano alcuna ipotesi di riconoscimento di tale tipologia di spesa alla stregua dei debiti fuori bilancio“

§   ”… Corte dei conti, ribadisce che la tipologia delle transazioni non rientra nel novero delle fattispecie disciplinate dall’art. 194 del Tuel: “[…] Più precisamente, essa non appare riconducibile … alla lett. a) (che parla testualmente di “sentenze esecutive”), né alla lett. e), sia per la natura eccezionale delle previsioni dell’art. 194, che non ammettono un’interpretazione estensiva delle ipotesi ivi previste, sia soprattutto per l’impossibilità di ricondurre la fattispecie degli accordi transattivi al concetto di sopravvenienza passiva e dunque alla nozione di debito fuori bilancio sottesa alla disciplina in questione. Mentre infatti i debiti derivanti da sentenze esecutive sono riconducibili al concetto di sopravvenienza passiva, in quanto, in assenza di una specifica previsione nel bilancio di esercizio in cui i debiti si manifestano, prescindono necessariamente da un previo impegno di spesa, al contrario gli accordi transattivi presuppongono la decisione dell’ente di pervenire ad un accordo con la controparte, per cui è possibile prevedere, da parte del comune, tanto il sorgere dell’obbligazione quanto i tempi per l’adempimento. Con la conseguenza che, con riferimento agli accordi transattivi, l’ente può e anzi deve attivare le ordinarie procedure contabili di spesa, rapportando ad esse l’assunzione delle obbligazioni derivanti dagli accordi stessi. Ciò costituisce un criterio di sana gestione finanziaria […].“

3.   DIFFERENZE e CONVERGENZE PROCEDIMENTALI

Nonostante le conclamate differenze tra una  TRANSAZIONE e un DEBITO FUORI BILANCIO, la linea di confine tra i regimi procedimentali che li validano è molto meno marcata di quanto si pensi.

Soprattutto rispetto a due questioni :

• §  Individuazione dell’obbligatorietà o meno del parere dell’Organo di Revisione Economico – Finanziaria;
• §   Individuazione dell’organo competente ad approvarli;

Per orientarsi tra le diverse opzioni/fattispecie, l’elaborazione dottrinaria/giurisprudenziale ha elaborato i seguenti canoni di riferimento:

A.   SUL PARERE DELL’ORGANO DI REVISIONE

§   ai sensi e per gli effetti dell’art. 239, c.1, lett. b) n.6 del D.Lvo 267/2000 e s.m.i., l’Organo di revisione esprime pareri in materia di “proposte di riconoscimento di debiti fuori bilancio e transazioni”;

§   ad avviso delle Corte dei Conti, però, “l’art. 239, comma 1, lettera b), n. 6, del TUEL va interpretato nel senso che, con specifico riferimento alla materia delle transazioni, l’ambito nel quale l’Organo di revisione è chiamato a rendere obbligatoriamente i pareri è circoscritto alle transazioni che involgono profili di competenza del Consiglio comunale.”;

§   In altre parole, “i pareri dell’Organo di revisione sono funzionali allo svolgimento dei compiti del Consiglio e devono essere resi a quest’ultimo nelle materie indicate nell’art. 239, co. 1, lett. b) del TUEL, fra le quali è compresa quella riferita alle “proposte di riconoscimento di debiti fuori bilancio e transazioni” (n. 6). Al fine di individuare, in concreto, se l’atto debba essere preceduto dal parere dell’Organo di revisione non è rilevante la natura della transazione (giudiziale o stragiudiziale) ma se si tratti di atto di procedimento che deve concludersi con delibera del Consiglio, rientrando fra le sue attribuzioni funzionali.”;

§   naturalmente “La delimitazione, ad opera del legislatore, dell’esplicazione dell’attività consultiva di ausilio al Consiglio nelle materie di cui alla lett. b) dell’art 239 TUEL non esclude, tuttavia, che l’ente possa ampliare le competenze dell’Organo di revisione, anche prevedendo attività ulteriori, ivi compresa la resa di pareri in altre materie (tra cui le proposte di transazioni nelle materie di competenza della Giunta e nelle determinazioni dirigenziali), atteso che il comma 6 dell’art 239 prevede la possibilità che lo Statuto dell’ente possa prevedere ampliamenti delle funzioni affidate ai Revisori”;

§   dunque, se sui DEBITI FUORI BILANCIO il parere dell’Organo di Revisione deve essere “SEMPRE” richiesto perché la loro approvazione è di esclusiva  competenza del Consiglio Comunale, sulle TRANSAZIONI la necessità del medesimo parere “DIPENDE” :

-       dalla eventuale attrazione di queste ultime nel regime di competenza Consiliare definito dall’art. 42 del Dlvo 267/2000 e s.m.i., (ad esempio ”quando ricorrono ipotesi transattive che comportino il finanziamento di operazioni contrattuali in più esercizi finanziari“);

-       o dal fatto che “le stesse sono di particolare rilievo, o relative a controversie di notevole entità”;

B.   SULL’ORGANO COMPETENTE

§   
 Considerazioni analoghe a quelle appena riportate sotto la precedente lett. A consentono di individuare i criteri di competenza all’approvazione di “proposte di riconoscimento di debiti fuori bilancio e transazioni”;

• § sulla competenza Consiliare alla approvazione di DEBITI FUORI BILANCIO il dubbio è sciolto expressis verbis dall’art. 194 del DLvo 267/200 e s.m.i. (il quale stabilisce, infatti: “Con deliberazione consiliare … gli enti locali riconoscono la legittimità dei debiti fuori bilancio …”);
• 
  
• ad avviso delle Corte dei Conti “… dal combinato disposto della predetta norma e dell’art. 193, comma 2, del Tuel si rileva che … l'Organo consiliare deve provvedere, con delibera, a dare atto del permanere degli equilibri generali di bilancio o, in caso di accertamento negativo, ad adottare, contestualmente i provvedimenti per il ripiano degli eventuali debiti. … Infatti, a fronte dell’imperatività del provvedimento giudiziale esecutivo, il valore della deliberazione consiliare non è quello di riconoscere la legittimità del debito che già è stata verificata in sede giudiziale, bensì di ricondurre al sistema di bilancio un fenomeno di rilevanza finanziaria che è maturato all’esterno di esso. Ulteriore funzione svolta dalla delibera consiliare è l’accertamento delle cause che hanno originato l’obbligo, con le consequenziali ed eventuali responsabilità; infatti, questa funzione di accertamento è rafforzata dalla previsione dell’invio alla Procura regionale della Corte dei conti (art. 23, comma 5, L. n. 289/2002) delle delibere di riconoscimento di debito fuori bilancio (Sezione regionale di controllo per la Puglia, deliberazione n. 152/2016/PAR). ”

  §   in materia di DEBITI FUORI BILANCIO, in altre parole, dottrina e giurisprudenza fissano i cardini della competenza Consiliare nel seguente ordine di considerazioni:

-       “Il riconoscimento dei debiti fuori bilancio è attività dell’organo consiliare in chiave non tanto di sanatoria di una o più spese assunte senza impegno regolare, ma di verifica di assenza di pregiudizio per gli equilibri di bilancio. … … L’attribuzione al consiglio dell’ente del riconoscimento risponde ad un’imprescindibile  esigenza politica. Il finanziamento di debiti fuori bilancio, infatti, comporta una diversa modulazione in bilancio delle risorse programmate o l’utilizzo di nuove risorse e consegue al riconoscimento di interventi di spesa non autorizzati nei documenti di programmazione; Per cui la competenza dell’organo consiliare è esclusiva, anche quando in bilancio siano previsti stanziamenti generici o specifici accantonati per sopperire a fattispecie debitorie”;

-       ”L’esclusiva competenza all’organo consiliare si giustifica agevolmente tenuto conto della eccezionalità della procedura di riconoscimento dei debiti fuori bilancio (che importa la sostanziale modifica delle decisioni di bilancio precedentemente adottate e comunque una valutazione di alcuni episodi profondamente disfunzionali per l’organizzazione amministrativa) e della necessità di escludere possibili conflitti di interessi nelle decisioni in materia di riconoscimento. ….. Con la delibera di riconoscimento dei debiti fuori bilancio si deve provvedere ad indicare i mezzi finanziari destinati alla loro copertura, completandosi in questo modo il procedimento che ha per fine quello di far rientrare nella corretta gestione di bilancio quelle spese che ne erano del tutto fuori”;

• § ricavandosi pianamente che la competenza consiliare al riconoscimento dei debiti fuori bilancio discende dalla competenza - attribuita a tale organo dall’art. 42, comma 2, del DLvo 267/2000 e s.m.i. – in materia di approvazione, gestione, tenuta, equilibrio, ecc… del “Bilancio” (annuale e pluriennale), deve necessariamente inferirsi che l’investitura Consiliare si impone per “ogni” iniziativa che introduca una “variazione” politica/economica/programmatica capace di incidere su un bilancio approvato;

• §  dal che è logico dedurre – confortati, per altro, in tal senso dal vigente REGOLAMENTO COMUNALE DI CONTABILITÀ ARMONIZZATA - Art. 34- Variazioni di bilancio da parte dei responsabile della spesa (Art. 175, c. 5-quarter, D.Lgs. n. 267/2000)- 1. I responsabili della spesa, con propria specifica determinazione, possono richiedere variazioni di bilancio nelle ipotesi indicate nell’articolo 175, comma 5-quater del D.Lgs. n. 267/2000“ - che l’organo deputato a decidere sulle TRANSAZIONI si  individua secondo le regole di competenza fissate dal DLvo 267/2000 e s.m.i., in virtù delle quali l’investitura Consiliare si impone ogni volta che vi siano riflessi ”…  in qualche modo sui programmi approvati ad inizio esercizio. Per cui il provvedimento programmatico, o politico, potrebbe essere una delibera di giunta se lo stanziamento è capiente oppure di consiglio se occorre modificare il bilancio.”;
• 
  
• in tal senso, per altro, volge l’orientamento della Corte dei Conti: “si evidenzia che con riguardo all’individuazione dell’Organo deputato a pronunciarsi sugli atti transattivi che s’intendono stipulare, il Collegio ritiene opportuno richiamare il dettato dell’art. 42, comma 2 lett. i) del TUEL, che espressamente riserva al Consiglio comunale l’adozione di qualsiasi atto che comporti l’assunzione, da parte del Comune, di “…spese che impegnino i bilanci per gli esercizi successivi, escluse quelle relative alle locazioni di immobili ed alla somministrazione e fornitura di beni e servizi a carattere continuativo…”. (cfr. Sez. Piemonte deliberazione n. 345/PAR/2013 e Sez. Puglia deliberazione n. 181/PAR/2013).”;
• 
  
• §Corte che si è spinta anche all’analisi della situazione “contraddittoria” delle TRANSAZIONI su obbligazioni qualificabili come DEBITI FUORI BILANCIO, inferendo che ”La transazione di una controversia oggetto di sentenza esecutiva non ancora passata in giudicato non ha carattere alternativo rispetto al riconoscimento di debito e può essere stipulata solo su conforme deliberazione del consiglio comunale che attui, in concreto, le funzioni proprie del riconoscimento di debito stesso, quale provvedimento implicito della predetta delibera a contrarre. … Va da sé che, nell’ottica dell’assorbimento del provvedimento di riconoscimento di debito nella deliberazione a transigere (ex Sez. Reg. Contr. Calabria delib. n. 406/2011), la deliberazione stessa va trasmessa “agli organi di controllo ed alla competente Procura della Corte dei conti” (ex art. 23, co. 5, l. 289/2002), data l’assenza dell’apposito provvedimento di riconoscimento di debito, ad essa prodromico, oggetto specifico dell’accennato dovere di trasmissione”.

3.      CONCLUSIONI

In definitiva, tenendo conto delle NORME e delle INTERPRETAZIONI riportate nelle precedenti pagine, la presente indagine sul rapporto tra TRANSAZIONI e DEBITI FUORI BILANCIO restituisce – pragmaticamente - l’esito operativo che si riassume nelle seguenti schede:

1 - TRANSAZIONI ORDINARIE
		Riferimenti
Oggetto	Reciproche concessioni che non incidono, variano o alterano le scelte politiche, programmatiche e gli equilibri del bilancio approvato dal Consiglio Comunale	Codice Civile, art. 1965 e seguenti
Organo competente all’approvazione	Giunta Comunale	DLvo 267/2000 e s.m.i., artt. 42, 48 e 175 || art. 34 Reg. Cont. Arm., approvato con delib. CC n. 4 del 26/1/2016
Parere dell’Organo di Revisione Economico-Finanziaria	Non previsto	DLvo 267/2000 e s.m.i., art. 239 || Dottr. e Giurispr.
Trasmissione alla Corte dei Conti	Non prevista	DLvo 267/2000 e s.m.i., art. 194|| Dottr. e Giurispr.

2 - TRANSAZIONI RILEVANTI
		Riferimenti
Oggetto	Reciproche concessioni di particolare rilievo, o relative a controversie di notevole entità o “che comportino il finanziamento di operazioni contrattuali in più esercizi finanziari“, dunque che incidono sulle scelte politiche, programmatiche e gli equilibri del bilancio approvato dal Consiglio Comunale	Codice Civile, art. 1965 e seguenti || Dottr. e Giurispr.
Organo competente all’approvazione	Consiglio Comunale	DLvo 267/2000 e s.m.i., artt. 42, 48 e 175 || art. 34 Reg. Cont. Arm., approvato con delib. CC n. 4 del 26/1/2016
Parere dell’Organo di Revisione Economico-Finanziaria	Necessario	DLvo 267/2000 e s.m.i., art. 239 || art. 34 Reg. Cont. Arm., approvato con delib. CC n. 4 del 26/1/2016 || Dottr. e Giurispr.
Trasmissione alla Corte dei Conti	Necessario	Dottr. e Giurispr.

3 – TRANSAZIONI RELATIVE A OBBLIGAZIONI NON PREVISTE
		Riferimenti
Oggetto	Reciproche concessioni relative al pagamento di spese derivanti da sentenze esecutive	Dottr. e Giurispr.
Organo competente all’approvazione	Consiglio Comunale	DLvo 267/2000 e s.m.i., artt. 42, 48 e 175 || art. 34 Reg. Cont. Arm., approvato con delib. CC n. 4 del 26/1/2016
Parere dell’Organo di Revisione Economico-Finanziaria	Necessario	DLvo 267/2000 e s.m.i., art. 239 || art. 34 Reg. Cont. Arm., approvato con delib. CC n. 4 del 26/1/2016 || Dottr. e Giurispr.
Trasmissione alla Corte dei Conti	Necessario	art. 23, comma 5, L. n. 289 del 2002|| Dottr. e Giurispr.

4 – DEBITI FUORI BILANCIO
		Riferimenti
Oggetto	Obbligazioni derivanti da sentenze esecutive	DLvo 267/2000 e s.m.i., artt. 42, 48 e 175 || Reg. Cont. Arm., approvato con delib. CC n. 4 del 26/1/2016
Organo competente all’approvazione	Consiglio Comunale	DLvo 267/2000 e s.m.i., artt. 42, 48 e 175 || art. 34 Reg. Cont. Arm., approvato con delib. CC n. 4 del 26/1/2016
Parere dell’Organo di Revisione Economico-Finanziaria	Necessario	DLvo 267/2000 e s.m.i., art. 239 || art. 34 Reg. Cont. Arm., approvato con delib. CC n. 4 del 26/1/2016 || Dottr. e Giurispr.
Trasmissione alla Corte dei Conti	Necessario	art. 23, comma 5, L. n. 289 del 2002 || Dottr. e Giurispr.